第二节 坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设

坚持依法治国和依规治党有机统一，是习近平法治思想的原创性贡献。习近平指出：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[3]

一、依规治党深入党心，依法治国才能深入民心

中国共产党是世界上最大的执政党，领导着世界上人口最多的国家，掌好权、执好政必然要求兑现“打铁还需自身硬”的庄严承诺。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。在从严治党的“法度”中，居于脊梁地位、发挥中坚作用的是党内法规。习近平指出：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”[4]

“依规治党”概念的提出，源于我们党从严治党的革命传统和新时代全面从严治党的伟大实践。1938年，毛泽东在《论新阶段》的政治报告中提出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[5]这是我们党首次提出“党内法规”概念。1978年，邓小平深刻指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[6]党的十四大修改通过的党章，第一次以党内根本大法的形式确认了“党内法规”概念。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进党的建设新的伟大工程中，创造性地提出“坚持依规治党”，发展了马克思主义政党理论，高度重视党内法规制度建设，推动这项工作取得重要进展和成效，走出了一条通过依规治党推进全面从严治党的管党治党新路。2014年10月，党的十八届四中全会提出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。2015年6月，习近平在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时明确提出“要坚持依法治国、依规治党”，正式提出“依规治党”。2015年6月，中共中央印发《中国共产党党组工作条例（试行）》的通知要求“各级党委要从全面从严治党、制度治党、依规治党的战略高度……”，这是党中央文件首次使用“依规治党”概念。在党的十八届五中全会上的讲话中，习近平首次提出“全面从严治党、依规治党”，明确了全面从严治党要走依规治党的路子。党的十八届六中全会修订的《中国共产党党内监督条例》第2条提出“尊崇党章，依规治党”，将“依规治党”概念第一次载入中央党内法规。2017年10月，党的十九大审议通过《中国共产党章程（修正案）》，将“依规治党”写入党章，以党的根本大法的形式确立了“依规治党”这一管党治党的基本方式。可以说，依规治党，集中反映了党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央管党治党、治国理政的新理念新思想新战略，对整个党内法规建设和从严治党都具有十分重要的统领作用。

在全面依法治国、全面从严治党、推进国家治理现代化的新时代背景下，实行依规治党具有重大意义。第一，依规治党是管党治党的基本方式。这是由中国共产党的马克思主义政党属性及其作为社会主义大国的领导党和执政党的特点决定的。拥有一套完备的党内法规体系并严格实施是我们党的一大政治优势。第二，依规治党是全面从严治党的长远之策和根本之策。全面从严治党是党的十八大以来党中央抓党的建设的鲜明主题。中国共产党主要靠什么来推进全面从严治党？习近平对此指出了明确的思路和方略，他说：“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”[7]第三，依规治党是依法执政的题中之义。依法执政是中国共产党执政的基本方式。依法执政之“法”是广义的法，其并非仅仅指国家的法律法规，也包括了党内法规。党内法规也是依法执政的重要支撑力量。

二、发挥依法治国和依规治党的互补性作用

依法治国和依规治党各有侧重又功能互补。依法治国着重解决依据宪法法律治国理政问题，依规治党着重解决依据党内法规管党治党问题。

发挥依法治国和依规治党的互补性作用，应当从以下四个方面着力。一是在加快建设中国特色社会主义法治体系中，既形成完备的法律规范体系，又形成完善的党内法规体系，促进国家法律和党内法规相辅相成。二是在党的全面领导下开展工作中，确保党既依靠宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党。三是在国家治理层面，确保推进国家治理体系和治理能力现代化，既依靠党内法规保证党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，又坚持和完善中国特色社会主义法律体系，将法治作为国家治理体系和治理能力的重要依托。四是在统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想过程中，确保党既重视法治、厉行法治，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，又加强党内法规制度建设，坚持依规治党，发挥党的建设新的伟大工程在“四个伟大”中的决定性作用。

三、强化制度治党的根本性作用

制度治党在全面从严治党中具有根本性作用。所谓“制度治党”，就是运用规章制度来引领和保障中国共产党管党治党、执政治国，既要建立健全党的领导体制和工作机制，在制度轨道上实施党对一切工作的领导，又要把制度建设贯穿于全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设之中，实现党的建设制度化，充分发挥制度的教育引导、调整规范、考评奖惩党组织和党员的准绳作用，把党的领导和党的建设活动全面纳入制度化规范化程序化轨道。

制度治党具有根本性、统领性、长期性。习近平强调：“要把制度建设摆在党的建设的重要位置，以制度建设巩固思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设成果，加强制度执行力建设，为党的长治久安提供坚强制度保障。”[8]“要坚持用制度管权管事管人……把权力关进制度的笼子里。”[9]“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。”[10]党的十八大以来，党中央坚持问题导向推进全面从严治党，抓思想从严、抓管党从严、抓执纪从严、抓治吏从严、抓作风从严、抓反腐从严。“六个从严”各有侧重，共通的一点是每个“从严”都强调发挥制度的引领和保障作用，每个“从严”都依靠建章立制提供准绳，每个“从严”都依据制度衡量是非曲直，贯穿“六个从严”始终的是从严建章立制、从严执规执纪。

“思想教育要结合落实制度规定来进行，抓住主要矛盾，不搞空对空。要使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程。”[11]全面从严治党，既要解决思想问题，也要解决制度问题。在制度治党的诸多“制度”中，党内法规和宪法法律居于主干地位。

四、坚持依法治国和依规治党同谋划同部署同推进

习近平在党的十九大报告中提出“坚持依法治国和依规治党有机统一”，并将之确立为“坚持全面依法治国”这一新时代中国特色社会主义基本方略的重要内容，为推动形成依法治国和依规治党相辅相成、相得益彰的良好局面指明了方向，提供了根本遵循。

必须坚持在党中央的集中统一领导下，对依法治国和依规治党同谋划同部署同推进。一是保持二者全方位对接联动，在政治立场、价值导向、功能定位、制度安排、贯彻实施、组织保障等方面实现同频共振。二是保持宪法和党章修改完善的协调一致，保持国家法律和党内法规在多个层面的衔接和协调，包括法律与中央党内法规、行政法规与部委党内法规、地方性法规与地方党内法规等层面的衔接和协调。三是要建立健全相应的保障机制，包括联动编制国家立法规划计划和党内法规制定规划计划，联动开展国家法律清理和党内法规清理，建立健全各类规范性文件备案审查衔接联动机制等，切实维护法治统一。四是要在党中央的集中统一领导下，进一步加大依法治国和依规治党的统筹协调力度，加强整体谋划、注重协同推进，不断完善统筹协调的体制机制和工作程序，特别是通过中央全面依法治国委员会进一步加强党对全面依法治国的集中统一领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制。五是大力推进党和国家治理体制改革，探索职能相近的党政机关合并设立或合署办公。这不仅是坚持和加强党中央集中统一领导的客观要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，有利于整合优化力量资源，防止机构重叠、职能重复、工作重合。只要统筹推进依法治国和依规治党的要求在实践层面得到贯彻落实，确保把中国共产党领导的显著政治优势转化为国家治理效能，我们就一定能把中国特色社会主义伟大事业不断推向前进。

注释：

[1].习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第96页。

[2].习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第96页。

[3].习近平：《坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设》（2016年12月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第169页。

[4].习近平：《坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设》（2016年12月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第169页。

[5].《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第528页。

[6].《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第147页。

[7].习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》（2014年10月8日），载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第94页。

[8].习近平：《在中共十八届五中全会第二次全体会议上的讲话》（2015年10月29日），载中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第127—128页。

[9].习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》（2014年9月5日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第75页。

[10].习近平：《在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话》（2015年6月26日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第187页。

[11].习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》（2014年10月8日），载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第95页。